乘客乘坐普通列车，如果赶不上火车，车票将作废。铁道部的这个新规程，引发公众的空前关注。一场较量由此开始了。较量的一方是规程的制定者铁道部，一方则是数以亿计的铁路旅客

12月1日，随着新修订的《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》的正式执行，又一场较量开始了。较量的一方是规程的制定者铁道部，一方则是数以亿计的铁路旅客，而较量又不仅仅在这二者之间。

根据新规程，非动车组旅客火车票改签须在开车前办理，那就意味着，如果赶不上普通列车，车票将作废；只有特殊情况，比如因病并持有医院证明，经站长同意可以在开车后两小时内办理。

新规程一出台就引发无数争议。

12月6日，河南律师赵钰涛上书全国人大，建议审查铁道部新规的合法性。

同一天下午3时许，旅客李方平将北京铁路局告上法院，要求法院判令北京铁路局对其所购的4.5元火车票办理退票或改签。

李方平称：“票款价值虽小，但涉及到法律的尊严，涉及到千千万万旅客的切身利益。”

旅客 VS 铁路部门

12月5日中午，李方平购买了6451次北京到廊坊的火车票一张，开车时间为当天15时19分，票价4.5元。后来他因有事没有乘坐该次列车，便于下午16时50分到北京站1号窗口办理改签。

北京站1号窗口工作人员验票后，告诉李方平，按照新规，票已作废，不能办理退改签。第二天，李方平向法院递交了诉状。

李方平诉称，火车票背面的铁路旅客须知及铁路旅客运输规程属于格式条款，根据我国合同法规定，他与铁路局之间订立合同时显失公平。故而请求法院判令，将他与北京铁路局之间的运输合同“如不能按时乘车，须在开车前办理退票或一次改签”，变更为“如不能按时乘车，可办理退票或一次改签”。

“乘客与铁路部门之间是民事关系。”中消协投诉部主任邱建国表示，铁路部门修改规章实际上是对民事关系进行调整，且这个规章实际上是以格式合同的形式进行规定的。格式合同可以规定乘客未赶上普通列车车票不能改签，但从权利义务对等的角度而言，列车晚点了，也应该有个说法，对乘客作出赔偿或者补偿。在新颁布的规章中没有这方面的规定，这显然不合理。

面对汹涌而至的质疑，12月4日，铁道部通过新华社首次回应。

铁道部有关负责人说，新办法主要是在中国高铁发展迅速、动车组大量开行的条件下修订的。新规中要求，普通列车火车票改签须在开车前办理，也是基于我国合同法的规定：即合同双方有一方未按规定履行合同，另一方有权解除合同。另外，既有线路普通列车由于运力有限，特别是运输高峰时期，一般是满负荷运行，为了维护正常的乘车秩序，不可能随意改签。

对此，李方平并不买账：“铁道部称此举是‘由于运力有限，特别是运输高峰时期，一般是满负荷运行，为了维护正常的乘车秩序’，难道不让退票或改签，普通列车旅客就不务工、不探亲、不返乡了吗？就会放弃乘车吗？就会减少铁路运输的负荷吗？”

曾担任北京市民因退票问题起诉铁道部一案的代理律师蔺其磊告诉《法治周末》记者，旅客未坐上车，实际上铁路部门提供的服务尚未开始，拒绝改签、作废车票而票款不退涉嫌不当得利。“如果可以，我们希望铁道部公布因无法退票扣留的票款总额”。

据了解，按合同法关于“解除权”的规定，即便是单方面的解除合同，铁路方面也必须履行“书面通知”旅客的义务。

北京律师郝劲松 (微博)向《法治周末》记者表示，铁道部新规单方面主张自己的权利，否定自己的义务，整个一个“霸王条款”。

12月6日晚6时许，新华社播发对铁道部相关负责人的采访，对新规作了全新解释。

面对新规中争议最大的“普通列车火车票退票、改签须在开车前办理”，铁道部的解释从4日强调“普通列车运力有限，不可能随意改签”，变成了“实际上，新规对普通旅客列车车票改签与原规定‘办理改晚乘车签证手续最晚不超过开车后2小时’没有实质性改变。”

一些基层铁路部门12月6日晚随后表示，已经接到上级电话通知，要求执行新规时“不要激化群众矛盾”。

部门规章 VS 法律原则

据了解，新规引发的诉讼使铁路部门又一次被推上了被告席。“群众对铁路政策方面的不满由来已久，不仅仅是新规”。

从春运涨价到退票收取20%退票费规定，到春运期间开车前6小时不予退票规定，再到此次无特殊原因普通列车旅客开车后迟到不得退、改签的规定，铁道部出台的多项规定一次次地被诸多律师质疑。

9年前，河北律师乔占祥认为铁道部发布关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知未经价格听证，侵害了其合法权利，向铁道部提起行政复议，后败诉。但在此之后的2002年初，国家计委主持的铁路春运价格听证会最终成为现实。

4年前，因买到涨价的火车票，郝劲松起诉铁道部2006年春运涨价不开听证会程序违法，后败诉。3年前，郝劲松在《检察日报》上发表致铁道部部长刘志军的公开信，要求彻底停止春运涨价。2007年1月10日，铁道部发言人宣布，实行了14年的春运火车票涨价制度废除，今后不再涨价。

两年前，北京律师孙在辰状告铁路部门，请求判令铁路部门返还其春运期间的火车票退票费，他认为既不合法、又不合理的退票费规定，是显失公平的霸王条款。

今年4月，北京市民楚京辉又一次起诉铁道部，请求法院依法确认铁道部2010年1月7日作出的《关于调整春运期间旅客退票、改签有关办法的通知》在程序上违法。

蔺其磊告诉《法治周末》记者，这次诉讼最终实现了春运期间旅客误车后，同城不同火车站可以退票。

新规是否合法，如果合法是否合理，这是一个实体的法律问题。北京大学法学院教授王锡锌告诉《法治周末》记者，铁道部主张迟到旅客应该承担责任是有理由的，那么这些理由是否符合合同法以及一些民事行为的基本原则？“铁道部应该对新规的合法性和合理性作一个说明。”

率先就春运票价上浮状告铁道部的乔占祥梳理了历年来的铁道部规定，他指出此次新规违背两大法律原则——公平原则和平等原则。“事实上，这两个原则不仅是法律原则，也是社会通用规则的基本原则。”乔占祥说。

“目前很多规定都体现了消费者与铁路部门之间不平等的关系。”北京律师于方强表示。

郝劲松认为，“企业和政府管理本来应该分开，但铁道部门又管理、又运输、又制定规则、又作解释者，既当裁判又当运动员。这样一来，其制定的规则不可能没有倾向。垄断企业再加上行政机制保驾护航，乘客权利很难不被侵害”。

乔占祥则认为，此次新规是铁道部凭借其垄断地位“公开抢钱”，任意侵害老百姓利益，是一种特权思想作祟。“当然，铁路部门这些年有了一些改革和进步，但是有些方面的改革是滞后的”。

“开门立法” VS “关门立法”

王锡锌这两天一直在关注网上关于铁道部新规的讨论。

在王锡锌看来，“开门立法”已经成为国务院要求行政立法要遵循的基本原则，但铁道部在铁路旅客运输规程修订的过程中，并没有采用，“带有比较明显的关门立法意味”。

“从立法程序上来讲，铁路旅客运输规程存在程序要件上的瑕疵。”王锡锌表示，涉及众多人利益的这样一个行政规程，不管是立法法还是国务院规章制定程序都要求，要通过多种渠道来征求公众的意见。

“我不清楚铁道部为什么没有公开征集意见，包括举行听证会来征求意见。”王锡锌认为，铁道部违背了公开征集意见的原则要求。

王锡锌还表示，到目前为止，他还没有在铁道部网站上，甚至媒体上看到一个关于新规程的完整版本。

按照行政立法的程序要求，一个具有法律约束力的文件要想真正发生法律约束力，必须经过发布这个程序。

“这个发布是要在主要的官方媒体、政府公报刊登，在政府官方网站的显著位置发布，规则制定出来要让大家知道，这样才能保证它的权威性。”王锡锌说。

王锡锌认为，铁道部此举，“违背了现代法制的一个最基本原则———公开”。

郝劲松认为，这个部门规章实际上违反了消费者权益保护法和合同法，部门规章中违反了合同法等上位法的规定应该是无效的。

王锡锌介绍说，国务院部委出台部门规章属于抽象行政行为。立法法和国务院规章制定程序里面都有规定。国家部委发生的这些抽象行政行为，如果涉嫌违反上位法的话，有两种办法来启动审查程序。

属于规章性质的文件需要报国务院法制办来备案的，备案实际上就有审查的意味，如果国务院法制办认为，铁路旅客运输规程和合同法乃至民法通则的一些法律规定是有抵触的话，可以要求它修改条文。备案审查实际上是一种事后的监督，这是主动的方式，通过备案审查来实现监督。

另一种就是通过个案的诉讼，对于抽象的行政行为，旅客并不能直接针对铁道部的抽象文件来起诉。但如果买了火车票迟到了，车站铁路部门根据新规车票不退、不改签，就可以提起民事诉讼。比如李方平案。

“法院在审理案件当中就需要适用法律，到底是适用铁道部新的运输规程还是合同法？法律适用如果有争议的话，法院也可以向国务院法制办要求作一个解释。”王锡锌希望有关部门能够看到来自公众的各种质疑之声，然后想办法弥补。（法治周末记者 戴蕾蕾）